تاریخ شهریاری شاهنشاه رضاشاه پهلوی/اصلاحات اداری
اصلاحات اداری
در دوره‌های گذشته همواره ادارات ایران و چرخهایی که میبایست کارهای کشور را بگردانند بهیچ وجه از عهدهٔ اداره کردن کشوری باین وسعت بر نمی‌آمدند. صفویه در ایران تشکیلاتی داده بودند که در آن زمان بهترین سازمانهای اداری جهان بود و همه نیازمندیهای کشور را تامین میکرد. مخصوصا در زمان شاه عباس اول قلمرو وسیع صفویه که تقریبا دو برابر ایران امروز بود در کمال امن و آسایش و راستی و درستی وعدل و داد اداره می‌شد.
پس از صفویه در نتیجهٔ انقلابهای داخلی و ضعف و سستی دولت ادارات ایران در بدترین مراحل آشفتگی و پریشانی افتاده بود، مخصوصا در دورهٔ قاجارها ستم و بیداد ماموران دولت بجایی رسیده بود که مامور دولت یا «مأمور دیوان» را در آن زمان نمایندهٔ ستمگری و زورگویی میدانستند و اصطلاح «حکم دیوان» مرادف با بیداد و ستم بود. در آن دوره سالیان دراز مشاغل دولتی را بمزایده می‌گذاشتند و هرکس بیشتر رشوه می‌داد باو رجوع میکردند. چون حساب و کتابی در کار نبود و دولت بازپرسی و بازخواست نمیکرد آنکس که برای رفتن بماموریتی مبلغ گزافی پرداخته بود البته تا بمحل می‌رسید چون می‌دانست بزودی احضارش خواهند کرد و چندان مجال برای جبران ضرر ندارد از همان روز اول شتابان بتعدی آغاز میکرد و آنچه زورش می‌رسید یا از دستش بر می‌آمد بزور و اکراه و حتی بحبس و شکنجه از مردم بی‌پناه میگرفت. البته چون میبایست عده‌ای از متنفذان پایتخت را هم خشنود کند و بایشان نیز سهم بدهد تا هر چه بیشتر بر سر کار بماند چندین برابر حرص و طمع خود از مردم میگرفت. پیداست که زیردستانش نیز مانند وی بودند و همه سهمی داشتند و حقی می‌خواستند. اینست که از فراش گرفته تا حاکم جز غارت‌کردن مردم کاری نداشتند. درین دوره مالیات هر ناحیه را بحاکم آنجا مقاطعه می‌دادند و پیداست که او هم چند برابر آنچه مقرر بود از مردم میگرفت و کسی ازو بازخواست نمیکرد.
در دورهٔ مشروطیت ظاهرا اداراتی باصول جدید تاسیس کرده بودند و ظاهر این بود که ادارات منظمی و وزارت‌خانه‌هایی هست و قوانینی وضع شده که بآنها عمل میکنند ولی در حقیقت باطن کار تغییر نکرده بود زیراکه هم چنان متنفذان محلی و اشـرار و سرکشان باقی بودند و مامورانیکه نمایندهٔ دولت ناتوان و بی‌اراده‌ای و وزارتخانهٔ سستی بودند در هر محل پیرو طمع و غرض همان متنفذان وس ران محل بودند که همه کارها در دست ایشان بود و همه در پایتخت دستیارانی داشتند و بزور یا تطمیع مقاصد
خود را پیش می بردند. این سران محلی وکیل آن ناحیه را از دست‌نشاندگان و همدستان.jpg)
بتأمین مقاصد نامشروع موکل حقیقی خود وادار میکردند.
بهمین جهت در تمام دورهٔ فرمانروایی قاجارها ادارات ایران در بدترین احوال بود و تعدی و ظلم و حق‌شکنی و رشوه‌خواری رواج کامل داشت و گذشته ازین وسایل پنهانی و حیف و میلها و بهره‌یابی‌های نامشروع که در آن زمان بآنها «مداخل» می‌گفتند کرارا دیده شده است که مامور دولت پولهای ابواب جمعی خود و موجودی صندوق محل خدمت خود را آشکار برداشته و کسی ازو نگرفته است.
ادارات رسمی ایران در سراسر این مدت بهیچ‌وجه آن دلسوزی و وظیفه‌شناسی و حق‌پرستی را که لازمهٔ بنگاه‌های دولتی و کارگزاران دولتست نداشته‌اند و بهمین‌جهت دولت در نظر مردم ایران مرکز بیدادگری و بی‌عدالتی و مامور دولت مظهـر زور و اجحاف و ستم بوده است و هر بلا و مصیبتی را از دولت می‌دانسته‌اند حق هم داشته‌اند زیرا در عمر خود جز تعدی و اجحاف چیزی از مامور دیوان ندیده بودند و بهیچ‌وجه دستگاه دولتی در صدد تهیهٔ وسایل آسایش و رفاه مردم کشور برنیامده است. در دورهٔ پیش از مشروطیت که اصلا قانونی در میان نبود و یگانه رسم معمول دلخواه و حتی هوی و هوس کارگزاران دولت بود و در دورهٔ مشروطیت هم که گاهی مجلس شورای ملی تشکیل می‌شد و یکی چند قانون ناقص بتقلید از قوانین اروپا وضع کرده بودند و بیشتر آنها با اوضاع ایران سازگار نبود تازه همان قوانین را دربارهٔ مردم ناتوان و بی‌کس اجری میکردند و متنفذان بهیچ‌وجه تابع قانون نبودند و قانون تنها وسیلهٔ تازه‌ای بود که برای غرض‌رانی بدست ماموران دولت افتاده بود.
در دوره‌های گذشته دامنهٔ تعدی ماموران دولت چنان بالا گرفته بود که در زبان مردم ایران مثل شده بود که «حکم حاکمست و مرگ مفاجاة»، یعنی حکم حاکم را با مرگ ناگهان برابر میدانستند و اجل معلق یا وبا و یا طاعون می‌پنداشتند. بارها پست‌ترین مامور دولت یعنی فراش حکومت را تحصیلدار مالیه یا مامور سربازگیری و یا قراسوران (ژاندارم) وارد دهی شده و همهٔ مردم ده از دست او فرار کرده‌اند و هر سال گروه بسیاری از مردم ایران برای رهایی از شر ماموران دولت بکشورهای مجاور ایران مانند خاک عثمانی و روسیه و هندوستان هجرت میکردند و هرکس وسیله می‌داشت یا تبعه و یا تحت‌الحمایهٔ دولت بیگانه‌ای می‌شد تا بدین‌وسیله خود و کسان و دارایی خود را حفظ کند.
بهمین جهت اصلاحات اداری را که در زمان شاهنشاه پهلوی شد باید اهمیت بسیار داد. یکی از مراحل این اصلاحات استحکام مبانی مشروطیت و حکومت ملی بود. مشروطیت در ایران در ۱۳۲۴ قمری برقرار شد و تا پایان دورهٔ سلطنت قاجارها بیست سال از آن می‌گذشت.
مشروطیت ایران در نختسین گام با مخالفت سخت دربار روبرو شد و هنوز دو سال از آن تاریخ نگذشته بود که مجلس را بتوپ بستند و مشروطیت را تعطیل کردند و از آن یک سال مجلس در کار نبود. با آنکه از آن ببعد دیگر ظاهرا مخالفی برای تشکیل مجلس نبود همواره ادوار قانون‌گذاری در مواقعیکه لازم می‌بود تشکیل نمی‌یافت و کراراً وقفه‌ها و دوره‌های فترت پیش آمد چنانکه در مدت بیست سال از پایان دورهٔ قاجارها تنها سه دورهٔ مجلس شورای ملی تا ۱۳۰۰ منعقد شد و ده دورهٔ دیگر آن در دورهٔ زمامداری شاهنشاه پهلوی تشکیل یافته است.
از آغاز تا پایان اسفندماه ۱۳۱۵ در مجلس ۱۲۸۶ قانون بتصویب رسیده و تنها ۸۲ قانون پیش از ۱۳۰۰ وضع شده و ۱۲۰۴ قانون در دورهٔ شهریاری شاهنشاه پهلوی از مجلس گشته است.
در سراسر این دوره از ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ ده دورهٔ مجلس مرتباً پی‌درپی تشکیل شده و هیچ دورهٔ فترت و وقفه‌ای پیش نیامده است.
گذشته از مجلس شورای ملی یکی از مظاهر مشروطیت انجمن‌های شهرداریست. هر چند که قانونی بنام قانون بلدیه از مجلس اول گذشت و در همان موقع انجمن‌های بلدی تشکیل یافت اما پس از تعطیل مجلس اول دیگر انجمن بلدی در هیچ شهری تشکیل نشد تا آنکه درین دوره در ۱۳۰۹ قانون دیگری گذشت و از آن تاریخ همواره انجمن‌های شهرداری در همهٔ شهرها تشکیل یافته‌است.
در دوران پهلوی که مجلس شورای ملی ایران مرتبا تشکیل یافته قوانین مهم بسیار از مجلس گذشته و آنها را اجری کرده‌اند و حال آنکه در دورهٔ پیشین اگر قانونی می‌گذشت تنها در روی کاغذ بود و در موقع اجری رعایت همهٔ مقررات آنرا نمیکردند؛ زیرا که همهٔ مردم در برابر آن مساوی نبودند. این قوانین بیشتر بهانه‌ای در دست کارگزاران و ادارات دولتی بود که از آن بهره‌جویی کنند و اغراض خود را پیش ببرند.
دربارهٔ استحکام مبانی مشروطیت این نکته را هم باید در نظر گرفت که در مجلس اول انتخابات را صنفی کرده بودند. باین معنی که در پایتخت هر صنفی نماینده‌ای از خود انتخاب میکرد والبته نتیجه این می‌شد که هر کس در آن صنف بیشتر نفوذ داشت و یا ریاست آن صنف را داشت بمجلس می‌رفت. اعیان واشراف را هم جزو صنف بشمار آورده بودند وایشان هم در مجلس نماینده داشتند. در ولایات حتی این ترتیب هم رعایت نمی‌شد و بهر شهری یا ناحیه‌ای یک یا چند نماینده داده بودند. سپس در مجلس دوم انتخابات را عمومی و مستقیم کردند ولی نتیجه این بود که ملاکان و سرمایه‌داران و متنفذان هر محل و روسای ایلات وسیلهٔ انتخاب خود و یا کسان خود را بدست کشاورزان و زیردستان عامی خود انتخاب میکردند و یا کسی را که کاملا مطیع و همدست و حتی وظیفه خوارشان بود بمجلس می‌فرستادند و ببرخی از ایلات حق فرستادن نماینده بمجلس داده بودند. بدین‌گونه همان حکومت ملوک‌الطوائف و همان حکومت ایلیاتی بصورت حکومت انتخابی در آمده بود و در حقیقت مجلس شورای ملی عبارت بود از همان رؤسای ایلات و متنفلدان و ملاکان یا کسان و دست‌نشاندگان و وظیفه‌خواران ایشان.
در ضمن چون دولت در ولایات قدرتی نداشت و بیشتر از نواحی کشور مدتها بود که فرمان‌بردار مرکز نبودند حتی از عهدهٔ دریافت مالیات هم برنمی‌آمد چه برسد باینکه قوانین را با بی‌طرفی و مساوات کامل اجری کند وانگهی تازه اگر می‌خواست قانون را اجری کند ماموری که فرستاده بود در اجرای آن کوتاهی می‌ورزید با خیانت میکرد. درین دوره نه قانونی برای محاکمهٔ وزیران و نه قانونی برای محاکمهٔ کارگزاران دولت وجود داشت و این دو طایفه از هر بازخواست و بازپرسی یکسره معاف ومصون بودند. بهمین جهت قانون محاکمهٔ وزرا که در تیرماه ۱۳۰۷ گذشت و قانون جزای عمال دولت که در دیماه ۱۳۰۷ بتصویب رسید هریک در حد خود اهمیت خاص داشته و از مهم‌ترین اصلاحات اداری بشمار رفته‌اند.
نکتهٔ دیگر اینست که کارگزاران دولت در کار خود دوام و بقا نداشتند و هیچ قانونی حقوقشان را حفظ نمیکرد و عزل ونصب ایشان تابع مقررات مخصوص نبود و بسته بمیل این و آن بود. ناچار ازیشان انتظار نمی‌رفت که بکار خود دلگرم و بآیندهٔ خود مطمئن باشند و تفاوتی در میان خادم و خاین نبود. بهمین جهت قانون استخدام کشوری که در آذرماه ۱۳۰۱ بتصویب رسید و قانون استخدام قضاة که در اسفندماه ۱۳۰۶ وضع شد در راس اصلاحات اداری بود واوضاع ناگوار سابق را در هم نوردید. از طرف دیگر قانون مجازات اختلاس که در آذرماه ۱۳۰۶ گذشت و قانون مجازات ارتشا که در تیرماه ۱۳۰۷ بتصویب رسید نیز قدمهای مهمی بود که در راه اصلاحات اداری برداشته شد و در تغییر اوضاع سابق و تصفیهٔ اخلاق ماموران دولت و منع نادرستی بسیار موثر شد.
گام دیگری که درین دوره در راه استحکام مبانی حکومت ملی برداشته شد این بود که در دوره‌های سابق نمایندگان ملت همواره از مقام خود و حق رایی که در انتخاب ورزا داشتند بهره‌جویی میکردند و بوسیلهٔ مقام وکالت میکوشیدند بوزارت یا بکارهای مهم برگزیده شوند یا در خدمات دولتی ترقی کنند. در آن زمان معروف بود می‌گفتند «وکالت نردبان وزارتست» و بهمین جهت همواره در کارهای دولت اشکال‌تراشی میکردند و دولت را در وظایف خود آزاد نمی‌گذاشتند. ماموران دولت هم در نتیجهٔ ملاحظه‌ای که ازیشان داشتند از خواهشها و توقعهای بی‌حد و بی‌جای ایشان نمی‌توانستند شانه تهی کنند.
بهمین جهت در تیرماه ۱۳۰۶ قانونی گذشت که ماموران دولت را از انتخاب شدن محروم کرد و در ضمن وکلا را از قبول کارهای دولتی منع کرد. بدین‌گونه آن اوضاع دیرین درهم نوردیده شد و باین وسیله ادارات دولتی استقلال یافتند.
در نتیجهٔ وضع این قوانین کارگزاران نادرست و رشوه‌خواران خود را در معرض محاکمه دیدند و تاسیس دیوان جزای عمال دولت و برقراری هیئت‌های بازرسی واجرای قوانین و تعمیم آن بر همهٔ مردم کشور اصلاح مهمی در کار ادارات دولتی پیش آورد. بدین‌گونه از یک سو ماموران دولت بوسیلهٔ قوانین و مقرارتیکه ایشان را در کار خود استوار میکرد نسبت بآیندهٔ خود مطمئن شدند و بوسیلهٔ برقراری حقوق انتظار خدمت و بازنشستگی در کار خود پابرجا و ثابت گشتند. از سوی دیگر قوانینی که کارگزاران نادرست وراشی و مرتشی را کیفر می‌داد و محاکمی که مخصوصا برای این کار تشکیل شد خاین را از خیانت ترساند و خادم را بخدمت تشویق کرد. ناچار در ایران اندیشه‌ای پیدا شد که سالیان دراز بود از ایران رخت بربسته بود و آن این بود که خدمت‌کردن و درستکار بودن پاداش و خیانت‌کردن و نادرست بودن کیفر دارد، در صورتیکه پیش از آن همه در اندیشۀ آن بودند که هرچه زودتر و هرچه بیشتر بار خود را ببندند و باین و آن متوسل بشوند تا زودتر بسرانجامی برسند و سرمایه‌ای فراهم کنند که بدرد روز مبادا و روزگار بی‌کاری بخورد، یعنی آن روزی که زیردست‌تر و متنفذتری بمیان بیاید و کارشان را از دستشان بگیرد و او هم بنوبت خود بهمین اصول رفتار کند تا دیگری گوی را از میدان برباید.
قدم مهم دیگری که درین دوره در اصلاحات اداری برداشته شد تقسیم ایران بده استان بود که هر استانی بچند شهرستان و هر شهرستانی بچند بخش و هر بخش بچند دهستان تقسیم شد و هریک ازین چهار قسمت بیک مامور مسئول سپرده شد. بدین‌گونه ایران را بنابر اوضاع جغرافیایی و مقتضیات طبیعی و سیاسی و غیره بنواحی معینی تقسیم کردند. پیش از آن تقسیمات اداری ایران ترتیب معینی نداشت و بعضی نواحی بود که در حقیقت خود کشور پهناوری بشمار می‌رفت و سراسر آن سپرده بیک والی با فرمانفرما بود که مطلقا از عهدۀ اداره‌کردن آن بر نمی‌آمد و اگر سالها در آنجا می‌ماند بهیچ وجه از احوال و اوضاع آن ناحیهٔ پهناور آگاه نمی‌شد. تردیدی نیست که این وضع یادگار دوره‌های قدیم و حتی روزگار حکومت ملوک‌الطوائف و حکومت ایلیاتی بود که مثلا سرزمین کردها کردستان و سرزمین لرها لرستان باشد. برعکس گاهی ناحیهٔ بسیار کوچکی را هم بدلیلی که معلوم نبود مستقل کرده بودند. پیداست که با اصول سابق کسی نمی‌توانست وسایل رفاه و آسایش مردم نواحی مختلف را فراهم کند و در آبادانی قسمت های کشور بکوشد و شکی نیست که هرچه تقسیمات کشوری کوچکتر باشد اداره کردن و آباد کردن و پاسبانی از آن آسان‌ترست و این اصلاح را می‌توان از اصلاحات اداری مهم دانست.
نکته بسیار مهمی که در اصلاحات اداری باید در نظر گرفت کوتاه شدن دست بیگانگان و بی‌نیازی از مستشاران خارجیست. سابقاً اشاره رفت که در دورهٔ گذشته بیگانگان تا چه اندازه در کارها دخالت داشتند و اگر خود نمی‌خواستند یا نمی‌توانستند دست داشته باشند بدست مستشاران بیگانه منافع خود را تامین میکردند. تردیدی نیست که هر ملتی برشد رسیده باشد همهٔ کارهای خودرا خـود بدست می‌گیرد و از بیگانه خود را بی‌نیاز می‌کند و این نکته را در دوران گذشته در مدت صد سال که نیازمندی بتمدن جدید را احساس کردند دولت ایران نتوانست تامین کند زیرا گذشته از ناتوانی دولت بی‌اطلاعی کارگزاران و مسئولان امور مانع از آن بود که اوضاع اداری ایران با مقتضیات روزگار تطبیق کند. بهمین جهت «فرنگی» در ایران نفوذ و احترامی پیدا کرده بود که چون در سر کار بود نه تنها زیر دستانش بلکه همهٔ افراد ازو پیروی و فرمانبرداری میکردند. مثلا اگر رئیس مالیهٔ ولایتی اروپایی یا آمریکایی می‌بود مردم آن ناحیه مالیات را زودتر می‌پرداختند. قهراً رعب و هراسی از فرنگی و مستشار فرنگی در میان مردم پیدا شده بود که یا ازو میترسیدند و یا شرم میکردند و پیداست که همین وضع چگونه بیگانگان را بر اوضاع ایران مسلط کرده بود و دولتها نیز وجود مستشار را برای تامین نفوذ خود لازم میدانستند. تردیدی نیست که با این اصول هرگز دولت ایران نمی‌توانست پاسبان همهٔ منافع مادی و معنوی کشور باشد و کارگزارانش رموز جدید ادارهٔ مملکت را فرا بگیرند و روزی از وجود بیگانه بی‌نیاز شوند. نظری بتاریخ دورهٔ پیشین نشان می‌دهد چگونه در مدت صدسال پی‌درپی مستشار بایران آورده بودند و هرگز ازیشان بی‌نیاز نشده بودند زیرا که هرگز هیچیک ازین مستشاران آن دلسوزی را که کارگزاران دولتی میبایست داشته باشند نداشتند و البته چنین توقعی از بیگانه نمی‌توان داشت. از طرف دیگر هیچ یک ازیشان یک تن از زیردستان خود را تربیت نکرده بود تا روزی بتواند جانشین او بشود زیرا که البته صلاح و صرفهٔ مستشاری در آن بود که همیشه بوجود او محتاج باشند. بهمین جهت بود که درین چند سال تقریباً از همهٔ کشورهای اروپا و آمریکا از فرانسه و انگلستان و آلمان و روسیه و بلژیک و ایتالیا و اتریش و سوئد و دانمارک و سویس و هلند و دول متحدهٔ آمریکا و غیره مستشار بایران آوردند و حتی فرماندهی قسمتهای مختلف ارتش ایران را بافسران بیگانه سپردند.
بهمین جهت یکی از مهم‌ترین مراحل اصلاحات اداری را درین دوره بی‌نیازی از وجود کارگزاران و مستشاران بیگانه باید دانست و ارتش و مالیه و گمرک و پست و تلگراف و صنایع و راه‌آهن و ژاندارمری و شهربانی بکلی از وجود بیگانگان بی‌نیاز شد و نه‌تنها هیچ خللی بکار وارد نیامد بلکه کارهای کشور بمراتب بهتر از دوره‌ای که مستشاران در سر کار بودند پیش رفت.